Sestavení časové řady i v úzce vymezené sekci státního rozpočtu si vyžádalo prostudování a ruční provázání desítek nepřehledných dokumentů z dlouhého procesu přípravy státního rozpočtu. Jednotný, srozumitelný, v čase konzistentní zdroj těchto údajů a podkladů založený na moderních IT technologiích dosud v Česku nevznikl.
Jde o problém mnohem širší než jen s daty z oblasti vědy a výzkumu. Způsob, jakým se dnes státní rozpočet připravuje, projednává, schvaluje a zveřejňuje, odpovídá standardům doby, kdy vrcholem technologického pokroku byl spíše tisk na papír a diskety, než digitalizovaná veřejná správa. Shrnul jsem tedy nedostatky a doporučení, jak by mohla vypadat modernější a pro širší veřejnost uživatelsky přívětivější, průhlednější a informativnější podoba podkladů návrhů státního rozpočtu.
Před časem jsem psal o mé interaktivní webové aplikaci mapující výdaje státního rozpočtu na výzkum, vývoj a inovace v letech 2014–2027. Tento text vznikl jako vedlejší produkt.
Praktický test na mentální rozehřátí: V návrhu státního rozpočtu na rok 2027 najděte přehled výdajů na výzkum, vývoj a inovace (a vysvětlení k tomu), na jehož základě jsem vytvořil tuto interaktivní aplikaci (nápověda: nečekejte, že byste se mohli zorientovat v úvodním seznamu obsahu nebo v indexu stránek hlavních témat na konci a odkázat na číslo konkrétní stránky).
Vyzkoušeno na rozpočtu na rok 2027
Abstraktní kritika se snadno odbývá, proto začnu zcela konkrétně. Rozpočet na rok 2027 prochází v roce 2026 obvyklou cestou a každá její zastávka má vlastní pravidla hry.
Ministerstvo financí zveřejnilo svůj návrh pro vládu 31. srpna 2026. Nikoli ovšem jako prohledávatelnou sadu dokumentů, ale jako tři archivy ZIP ke stažení, z nichž ten s vlastní rozpočtovou dokumentací má 17,7 MB. Na jednotlivý sešit uvnitř archivu nelze odkázat, nedá se na něj poslat link v článku, ani v e-mailu a nelze ho ani najít přes vyhledávač – nejprve je nutné stáhnout a rozbalit všechno.
Vláda předložila návrh Sněmovně 30. září 2026. Tam se z něj stal sněmovní tisk 324, přičemž Střednědobý výhled na léta 2028 a 2029 byl předložen zvlášť jako tisk 325. Čísla 324 a 325 nemají žádnou vazbu na rok, o který jde, a po příštích volbách se číslování vynuluje. Kdo chce tisk najít a nezná jeho číslo, musí se proklikat seznamem sněmovních tisků, který ovšem u jednotlivých položek uvádí jen číslo a typ, nikoli název — v aktuálním volebním období jde o 331 položek na sedmnácti stránkách.
Když už je člověk na stránce tisku, čeká ho další překvapení. Dvaadvacet souborů, které tisk tvoří, se jmenují t032400.pdf až t0324u0.pdf. Vlastní rozpočtová dokumentace, tedy to podstatné, je pak rozdělena do položek nazvaných „Dokumentace, část 1“ až „část 9“, a tři soubory nemají název žádný. Nikde není uvedeno, co která část obsahuje. Chce-li čtenář ověřit jediné číslo, třeba výdaje kapitoly školství, otevírá soubor po souboru a hádá.
Žádné z těchto míst přitom neodkazuje na předchozí ani následující dokumentaci a žádné z nich nenabízí čísla ve strojově čitelné podobě, kterou by šlo s předchozí fází přímo porovnat.
Kritický přehled nedostatků
Roztříštěnost a nesystematické pojmenování dokumentů
Materiály doprovázející návrh státního rozpočtu (SR) se skládají z desítek souborů — přílohy návrhu zákona, tabulková část, sešity za jednotlivé kapitoly, střednědobý výhled se sadou tabulek a další, jejichž názvy typu „C_02“, „K_02“ nebo „Dokumentace, část 6“ nevypovídají nic o obsahu ani o vzájemném vztahu mezi soubory. Kdo se v této struktuře nepohybuje denně, nemá šanci odhadnout, který soubor obsahuje jaké číslo, aniž by prošel desítky stránek každého z nich. Neexistuje ani jednotná konvence, která by napříč roky zůstávala stejná, takže ani zkušenost z minulého roku nelze automaticky přenést na rok následující.
Chybějící stabilní identifikátory a odkazy v čase
Každý návrh rozpočtu prochází Sněmovnou jako sněmovní tisk, jehož číslo se řídí číslováním konkrétního volebního období, nikoli rokem, k němuž se rozpočet vztahuje. Rozpočet na rok 2018 je tisk č. 2, rozpočet na rok 2020 tisk č. 605, rozpočet na rok 2022 tisk č. 144 a rozpočet na rok 2027 tisk č. 324 — čtyři nesouvisející čísla bez viditelné logiky, která se navíc po každých volbách vynulují. Neexistuje jediná trvalá, lidsky čitelná adresa typu „státní rozpočet 2027“, pod kterou by byly natrvalo dohledatelné všechny fáze daného rozpočtu: návrh, projednávání, schválené znění, novely i skutečné čerpání.
Rozpočtový cyklus je rozdělen mezi několik nesourodých systémů
Příprava rozpočtu (materiály Vlády a Ministerstva financí), jeho projednávání a schvalování (web Sněmovny) a jeho plnění (portál MONITOR státní pokladny a otevřená data MF) žijí ve třech oddělených systémech, mezi kterými nevedou žádné vzájemné odkazy. Kdo si chce ověřit, jak se schválené číslo lišilo od návrhu a jak nakonec dopadlo skutečné čerpání, musí ručně přeskakovat mezi třemi weby s odlišnou strukturou i terminologií a čísla si sám párovat.
Otevřená data pokrývají jen plnění rozpočtu, nikoli jeho přípravu a schvalování
Ministerstvo financí provozuje portál otevřených dat a nabízí strukturovaná data k dennímu čerpání rozpočtu i číselníky kapitol a položek. To je chvályhodné a ukazuje, že technicky to jde. Jenže tato data se týkají výhradně již schváleného a plněného rozpočtu. Samotný návrh, jeho tabulková část, sešity kapitol i střednědobý výhled existují pouze jako uzavřené soubory PDF a XLSX bez strojově čitelného ekvivalentu, bez rozhraní API a bez datového slovníku. Kdo chce pracovat s čísly z fáze, o které se teprve rozhoduje — tedy s tím, co je z hlediska veřejné kontroly nejzajímavější, musí si je opsat ručně nebo vydolovat skriptem z PDF.
Nevyužívání možností, které formát PDF nabízí už přes dvacet let
Rozsáhlé dokumenty o stovkách stran mnohdy nemají ani základní záložky s obsahem, natož provázané odkazy mezi souvisejícími místy – například mezi souhrnnou tabulkou výdajů kapitoly a jejím podrobným rozpisem o desítky stran dál. Čtenář je odkázán na ruční rolování a fulltextové hledání, které navíc často selže, protože některé tabulky jsou uloženy jako obrázek naskenované stránky, nikoli jako text. Takový dokument nelze prohledat, nelze z něj kopírovat a je nepoužitelný i pro čtečky obrazovky pro zrakově postižené.
Nejednotná a nikde srozumitelně vysvětlená terminologie
Termíny jako „skutečnost“, „schválený rozpočet“, „upravený rozpočet“, „návrh“ nebo „rozpočtové opatření“ se v různých tabulkách střídají bez jednotného vysvětlení, na které by se dalo z tabulky prokliknout. Řada dokumentů navíc řadí sloupce v jiném pořadí nebo je jinak pojmenovává, takže i zkušený čtenář musí u každého nového souboru znovu ověřovat, který sloupec znamená co.
Chybí i vysvětlení metodických kroků — například jak se počítá částka „bez EU a finančních mechanismů“; v praxi ji lze často dopočítat jen nepřímo, aniž by kterýkoli dokument tento postup výslovně uváděl.
Nekonzistence struktury mezi jednotlivými roky
Struktura, členění i přesnost zveřejňovaných tabulek se rok od roku liší. Někdy je k dispozici hodnota skutečnosti na korunu, jindy jen zaokrouhlený souhrn ve stamilionech; někdy jsou samostatné tabulky pro krytí výdajů z rozpočtu EU a z finančních mechanismů, jindy jsou schované jinde nebo chybějí úplně. Prostě a jednoduše „stáhnout řadu za posledních deset let“ proto nejde. Takovou řadu si musí každý zájemce sestavit náročně sám, ručně, kombinováním mnoha různě strukturovaných zdrojů.
Chybějící sledování verzí a změn v průběhu legislativního procesu
Rozpočet se ve Sněmovně mění pozměňovacími návrhy a schválen je nakonec v podobě, která se od vládního návrhu může v řadě položek lišit. Nikde ale není k dispozici přehledné porovnání „návrh versus schválené znění“ na úrovni kapitol a položek, natož něco na způsob sledování změn, jaké je dnes běžné u legislativy zpracovávané moderními nástroji. Zájemce se musí spokojit se dvěma oddělenými dokumenty a rozdíly hledat sám.
Absence srozumitelného shrnutí pro širokou veřejnost
Ačkoli jde o rozpočet celého státu placený všemi daňovými poplatníky, veškerá dostupná prezentace předpokládá odbornou znalost rozpočtové klasifikace. Neexistuje žádný oficiální, průběžně aktualizovaný a interaktivní přehled, který by veřejnosti bez stahování desítek souborů srozumitelně ukázal, kam peníze plynou, jak se to vyvíjí v čase a jak se návrh liší od loňského skutečného čerpání. To, že podobnou funkci musí suplovat aplikace jako ta moje pro oblast financování vědy, dobře ilustruje rozsah problému.
Srovnání s mezinárodní praxí
Podle posledního hodnocení Open Budget Survey, které sestavuje International Budget Partnership, dosahuje Česká republika v indexu rozpočtové transparentnosti 62 bodů ze 100. Hodnocení ve smyslu „dostatečné množství materiálů pro informovanou veřejnou debatu“ není bezproblémové. Mnohem horší je ovšem druhá dimenze téhož hodnocení: v zapojení veřejnosti do rozpočtového procesu má Česko jen 24 bodů ze 100. Širší veřejnost včetně novinářů a odborníci mimo stát se k rozpočtu a jeho návrhům dostávají obtížně.
Hodnocení konkrétně vytýká opožděné zveřejňování půlroční zprávy o plnění rozpočtu, jen průměrnou srozumitelnost takzvaného rozpočtu pro občany a neúplné zveřejňování reakcí na doporučení kontrolních orgánů. Instituce jako OECD nebo iniciativa GIFT přitom už léta formulují konkrétní standardy toho, co má moderní zveřejňování rozpočtu splňovat: strojově čitelná otevřená data přes celý rozpočtový cyklus, jednoznačné identifikátory a metadata a aktivní zapojení veřejnosti.
Doporučení
Otevřená strukturovaná data pro celý rozpočtový cyklus, nejen pro jeho plnění
Ministerstvo financí už prokázalo, že publikovat strojově čitelná otevřená data umí — dělá to u čerpání rozpočtu. Stejný přístup by měl být rozšířen i na fázi přípravy a schvalování. Návrh rozpočtu, jeho tabulkovou část i sešity kapitol by měla doprovázet strukturovaná data ve formátu CSV nebo JSON, ideálně s veřejným API. PDF by mělo zůstat jako čitelná, ale doplňková forma prezentace, nikoli jako jediný zdroj čísel.
Konec zveřejňování v archivech ZIP a pojmenování podle obsahu
Dokumentace zveřejněná jako několik velkých archivů ZIP není zveřejněná v žádném použitelném smyslu: na jednotlivý sešit nelze odkázat ani jej vyhledat. Každý dokument by měl mít vlastní trvalou adresu a každá položka v seznamu název popisující obsah, nikoli pořadové číslo. „Výdaje podle kapitol“ je název; „Dokumentace, část 6“ není.
Stálé a lidsky čitelné identifikátory napříč fázemi i roky
Číslování podle sněmovních tisků, které se každé volební období vynuluje, by mělo být doplněno stálým identifikátorem typu „státní rozpočet 2027“, pod kterým by byly natrvalo dohledatelné všechny fáze: vládní návrh, průběh projednávání, schválené znění, novely i skutečné čerpání. Tato jediná adresa by měla fungovat jako rozcestník. Patří k ní i to, aby spolu provázané dokumenty, jako je rozpočet a jeho střednědobý výhled, na sebe navzájem odkazovaly, a nikoli aby existovaly jako dva nesouvisející tisky.
Jeden ústřední portál propojující přípravu, schvalování a plnění
Namísto tří oddělených systémů by měl existovat jediný veřejný portál, který fáze jednoho rozpočtu zobrazuje pohromadě a umožňuje mezi nimi proklikávání, obdobně jako zahraniční portály.
Moderní standardy pro samotné dokumenty
Rozsáhlá PDF by měla mít vždy funkční záložky odpovídající struktuře obsahu, provázané vnitřní odkazy mezi souhrnnými a podrobnými tabulkami a plně prohledávatelný textový obsah, tedy žádné naskenované obrázky tabulek bez textové vrstvy. To je otázka důsledné práce s existujícími nástroji, nikoli nákladné investice.
Veřejný glosář pojmů propojený přímo s daty
Pojmy jako „skutečnost", „schválený” či „upravený rozpočet" nebo způsob výpočtu ukazatelů typu „bez EU a finančních mechanismů“ by měly mít jednotnou autoritativní definici dostupnou přímo z každé tabulky, kde se používají.
Sledování verzí a změn v průběhu legislativního procesu
Rozdíly mezi vládním návrhem a schváleným zněním by měly být k dispozici jako přehledné porovnání na úrovni kapitol a položek, obdobně jako je dnes běžné sledovat změny u legislativních textů zpracovávaných moderními nástroji.
Veřejně přístupné interaktivní přehledy
Zmíněná aplikace k výdajům na výzkum ukazuje, že i s omezenými prostředky lze z rozptýlených podkladů sestavit srozumitelný a doložený přehled. Nemělo by ovšem být úkolem jednotlivců nebo think-tanků nahrazovat práci, kterou má standardně dělat instituce s odpovídajícím rozpočtem a personálním zázemím.
Legislativní a institucionální ukotvení
Bez jasné odpovědnosti a závazného rámce se podobné nedostatky samy od sebe nezmění. Řešením by mohla být novela zákona o rozpočtových pravidlech, která by publikaci strukturovaných otevřených dat k celému rozpočtovému cyklu učinila povinnou součástí přípravy a schvalování státního rozpočtu, včetně jmenovité odpovědnosti konkrétního útvaru za jejich aktuálnost a kvalitu.
Závěr
Každý z popsaných nedostatků je dnes poměrně snadno technicky řešitelný. Jde spíše o otázku priorit a zavedené praxe. Zkušenost s ruční rekonstrukcí byť jen jedné dílčí časové řady přitom ukazuje, kolik zbytečné práce tato nepřehlednost způsobuje každému, kdo se chce k rozpočtu dostat hlouběji — od novinářů přes akademiky až po běžné občany. Modernizace by nemusela být nákladná ani technologicky náročná. Šlo by především o důslednější využití nástrojů a standardů, které jsou jinde ve světě dávno běžnou součástí otevřené a moderní veřejné správy.
Autor: Daniel Münich
Text vyšel na autorově blogu Metodikahodnoceni.blogspot.cz
Příspěvky z rubriky Názory nijak nevyjadřují názory a postoje redakce.
